我國旅行社行業發展到現在，面臨著一個歷史變動期。一方面是國內產生了更多的投資需求，出現了投資多元化的趨勢；另一方面是我國加人WTO后，旅行社企業面臨國際資本進入的壓力，有可能在一定時期、一定程度產生旅行社逐步外資化的趨勢。這兩種趨勢，由市場自發產生，表面上看也只是旅行社投資主體發生了變化，不會涉及到市場經營規則及市場秩序的變動，但仔細分析則不然，實際上因旅行社投資主體變化引發的旅行社改制，以及同時引起的旅行社行業市場資源重組、市場經營手段都發生變化，會很大程度影響到現在的旅行社市場狀況和宏觀管理體制。因此，形勢逼迫旅游行政部門應當根據市場發生的變化，認真研究旅行社改制的相關問題，并進行政策引導甚至法規性約束，以使我國旅行社企業在改制中形成一定的良性模式，也使我國的旅游市場管理體系維持一定的可控度。本文專門就政府（以旅游行政部門為主）對旅行社改制進行政策引導的必要性進行初步探討。
　　一、旅行社企業改制已經對現有的管理體制造成一定的沖擊
　　具體地說，這種沖擊主要來自以下的三個方面。
　　1．旅行社改制對旅行社經營權市場準入的權威性造成影響
　　我國的旅行社行業一直實行市場準入，即通過行政許可的方式對行業經營權進行限制，目的是通過對旅行社企業的數量控制，從而實現對旅游業發展規模的調控和旅游業市場的有效監管。長期發展的歷史經驗證明，這種行政許可式市場準入模式以及相配套的保證金制度、責任保險制度等等，對規范旅游市場、保障消費者權益都發揮了并仍在發揮著重要作用。同時，從長遠看，由于旅行社企業有固定資產占用少的特點，在市場信用機制沒有建立起來的一定歷史時期內，嚴把市場準入關仍然是旅行社行業管理的必要手段。
　　按照設定政府許可的一般做法，在旅行社經營權許可的操作過程中，對投資人資格資質的考核是最主要的指標之一。《旅行社管理條例》中對旅行社的注冊資本也提出了明確要求。但是，隨著旅行社轉制的逐步深入，一些市場新注入的資本，在政府對旅行社總體數量嚴格控制的情況下，為取得旅行社的經營權，多會采用收購、兼并、控股等正當的市場資本運營方式，繞過政府審批環節而更容易取得旅行社經營權。這樣取得的經營權，由于國家信息化能力低、總體市場監管能力偏弱，無法即時納入到旅游部門對投資人資格資質監控的范圍，容易造成政府管理的真空地帶。有的地方，甚至在旅行社的資本重組過程中，把已取得政府許可的旅行社經營權也連同保證金一道"作價"評估（并非是無形資產評估），實際上這是把政府控制旅行社數量大前提下已經取得的經營權作為了"稀缺市場資源"在市場上進行交易，極大地影響了政府對市場準入許可的權威性和嚴肅性，消彌了市場準入管理的實際意義，違背了政府通過嚴格市場準入來調控市場規模和市場秩序的初衷。
　　2．旅行社改制有可能對出境游經營權的準入管理造成影響
　　我國出境游市場一直是實行有計劃發展，即國家通過逐步開放出國旅游目的地國家、對有出國游經營權的旅行社進行數量限制以及實行《名單表》制度，來實現對出國游總體規模進行年度調控的目標。這種管理，原因很簡單，就是因為出境旅游要花費外匯（目前個人到港澳旅游可兌零用款1000美元，到其他國家或地區可兌2000美元），而國家外匯收支平衡直接關系到國家的經濟安全和進一步發展的能力。從我國目前出國旅游潛在需求旺盛的現實和國家外匯儲備并不多的情況看，實行這種有計劃適度發展的原則非常必要。因此，在WTO對外談判過程中，"出境旅游業務不對外資開放"一直作為一項重要原則堅持下來，并最終寫入我國WTO承諾表中。實際上，從國際發展中國家對出國旅游的管理來看，基本上都出于保護國家宏觀經濟運行的原因，對出國旅游實行"封閉式管理"，不向外資開放或有限度逐步開放。
　　按照我國現在的管理制度，出境游不向外資開放和有限度向內資開放的主要管理手段，只能是從市場準入關進行嚴格管理，即政府通過嚴格限定有出國旅游經營權旅行社的數量來實現上述管理目標。但是，和前一點提到的相同，在旅行社改制過程中，一些原來沒有出國游經營權的旅行社，或一些想取得出國游經營權卻一時無法擠入市場的投資者，會利用對現有取得經營權的旅行社注入資金、控制股份或徹底收購等"市場行為"堂而皇之取得經營權。這種"釜底換薪"的做法，在政府對市場信息不靈敏的情況下，會使政府努力搭建起來的管理體系受到沖擊。
　　3．旅行社改制有可能給外資進入非準入市場提供機會
　　在我國加入WTO的承諾中，對外方進入我國旅游業領域有嚴格限制，除出境游市場和導游職業完全不開放以外，在旅行社業、飯店業外方資本的注入也有時間上的限定。現在，由于國家法規不完善，行業也尚缺乏這方面的禁止性法規或政策性引導，內資通過資本運作進入出境游市場是可以做到的，由此推及，一些外資也可以通過這種途徑"迂回"進出境旅游市場。如假設一個外方投資人采用這樣的運作程序：第一步，某一個外資投資人按照現在《旅行社管理條例》的規定申請與國內有出境旅游經營權的旅行社合資，建立新的合資旅行社--按照強強聯合的原則，由于外方資本雄厚并符合相關條件，這完全可能實現；第二步，通過資本重組，新的合資旅行社在一定時間后悄悄對原中方出資的旅行社進行參股--這符合市場運作規律和相關規定，也有可能實現；第三步，當"保護期"一過，外方投資旅行社可以控股的時候，外方自然就進入了出境游市場并分享其成（為掩人耳目，一般外方不會追求"獨資"而收購國內有出境權的旅行社）。
　　按照上述推論，如果我們對旅行社企業改制不加引導，不予關注，也就很少注意相關信息，因而這種"暗度陳倉"的方式也較難覺察，這實際上是給外方進入非準入市場提供了可乘之機。據悉，現在已有一些外資開始朝這方面運作。當然，到外方可以獨資的時候，其"迂回"進入出境游市場的問題有可能浮出水面并為旅游管理部門覺察、制止，但在此之前的"參股"過程中，外方實際已經分取了出境游的利潤，并一定程度地實現了進入出境游市場參與經營的目的，這嚴重影響了我國旅游市場管理的權威性，也嚴重影響到我國旅游企業的總體利益。
　　二、對旅行社企業改制進行政策引導是旅行社企業發展的普遍需求
　　在我國"入世"前后，隨著內資私營資本的逐步滲透以及外資的逐步進入，我國旅行社企業的內部經營模式和管理模式，正潛移默化地發生變革。對旅行社企業總體的發展模式來說，由于有傳統模式、私營模式和外資模式的碰撞，將有一個逐步試探、融合、改變、成形的新發展過程。這種市場自發產生的變化，對我國旅行社的逐步成熟是件好事。但是由于現在我國旅行社企業面臨源自WTO的較大壓力，國家提供的市場保護"緩沖期"又很短，許多旅行社企業，包括一些較大企業，在市場碰撞過程中有可能因無所適從而失去發展機遇。
　　實際上，從旅行社企業的內部發展需求上說，是迫切需要國家出臺企業改制的相關指導政策的。這種迫切需求主要來自以下幾個方面：一是旅行社企業生存的需要。恰如前面提到的，由于歷史原因，許多旅行社在改制過程中，對采用何種改制模式、改成何種企業機制以及如何利用好市場保護期調整自己，并最終能夠在逐步而來的國際競爭中生存下來，還都不甚了了，需要政府提出一定的引導性方案。二是旅行社企業需要政策信心。如前所述，如果對旅行社改制問題缺乏關注和明確的政策引導，可能因此引發的行政權威性的損失，會降低旅行社企業的政策信心。反之，積極引導下的改制和市場重組，則會增強旅行社企業的政策信心。三是旅行社企業的長遠發展，也需要政策的指導。在生存的基礎上，一些基礎較好的旅行社，還需要有好的發展思路以實現發展目標，但他們對國際、國內形勢的分析、了解和判斷，畢竟不如政府宏觀和全面，因此他們不但需要政府的政策引導，還需要通過政府引導過程中發布的各種信息，來確定自身長遠發展方向，并結合自身實際逐步實現發展目標。
　　三、對旅行社企業改制進行政策引導是旅行社行業國有資產保值、增值的重要措施
　　由于我國旅行社企業歷史上都是國有獨資，對其他資本并不開放。因此，在旅行社的改制過程中，一些新的多元的投資主體進入，必然涉及到國有資產的轉化問題，具體會涉及到對國有投資的評估、股本的確定、新投資主體間股份比例的劃分等多項內容。在這里面，容易發生兩方面的問題：第一，是在對原有國有資產的評估和股份劃分過程中，容易發生對國有投資額度評估過低，造成國有資產的流失或人為減值。當然，在轉制過程中，國家資產評估機構會全面參與并最終作出決定，但是實踐中常常發現，在國家總體監管機制不健全、主管單位急于甩掉包袱、擬經營者想取得現成的經營權以外更多的利益，以及旅行社行業本身固定資產較少等綜合原因作用下，"國有轉私有"或"國有貶值"的現象極易發生。第二，是容易產生"國私不分"的現象，有礙國有企業資產增值。在一些發達省份的旅行社企業轉制過程中，常常發生這樣的現象：由于缺乏總體上的政策約束，原國有投資的旅行社企業經營人員中的部分佼佼者，在企業轉制過程中自己收購了某些較小的旅行社而成為私營旅行社的老板，同時仍然兼任某些尚未轉制的較大旅行社企業的總經理（或在轉制后仍然國有股占大頭的旅行社企業中占有第二大股份并兼任總經理）。這種情況下，這些經理人員通常對國有旅行社的責任一般僅限于完成"指標利潤"，其余的市場份額則大多會自然地轉入自己的私營旅行社來運作，其目標是通過逐步借用現在的大旅行社的市場資源，漸漸把自己的小旅行社逐步"吃飽"做大，逐漸實現趕超大旅行社，并最終實現對國有大旅行社的"反購并"。這種模式現在已經并不少見，其經營者的所有經營行為都是"市場行為"，似無可厚非，但這種"公私兼顧"的市場狀態實際上對國有資本的增值非常不利。
　　從上述轉制中出現的兩個問題我們可以看到，在旅行社改制過程中，國有資本的保值、增值任務較重，國有資本是保持現有水平，還是逐步退出，需要從上至下有一種明確的態度，同時基于這種態度再明確一些原則，非常必要。
　　四、對旅行社企業改制進行政策引導是我國旅游業進一步發展的必要舉措
　　從有利于我國旅游業實現跨世紀發展遠景目標（維持現在發展速度，到2020年實現第一大目的地國、第四大客源地國，或以更快速度取得更好成績）來說，政府對微觀上的各子行業發展、企業改造、市場模式等方面的引導都至關重要。對旅行社企業改制問題進行指導尤其牽涉重大，其對規范旅游市場的游戲規則、建立旅行社的市場信用、促進旅游企業集團化、實施旅游企業"走出去"的戰略都具有重要意義。
　　首先是對市場規則和市場信用具有重要促進作用。現在，許多旅行社在市場中出現的不守規則操作和無信用行為，追根溯源，實際上都和旅行社投資主體單一的情況有關，如果通過旅行社改制能夠理順其產權關系，則許多違規行為和失信行為將會自動消除。以往的旅行社市場投資方式以及旅行社管理方式，導致兩種后果，一是發生國有企業"所有者缺位"造成的經營者不對投資負責，使旅行社經營者有違規或失信的"主觀可能"，二是因政府部門監控能力導致的市場違規退出機制軟弱，使旅行社及其經營者沒有違規或失信的機會成本。在旅行社企業改制過程中，無疑都會涉及到產權問題，有人提出，旅行社"私有化"的模式是一種好趨勢，有"百利而無一害"，實際上，這也是一種矯枉過正的片面看法，因為無論"國有"、"私有"抑或"內資"、"外資"都不是關鍵，根本的原則只有一條，就是要真正使旅行社企業的經營者對投資人負責，使旅行社企業能夠真正面對市場。
　　其次是有利于旅游企業集團化和國際化發展。現在，旅游企業的集團化進程中出現了多種模式，既有政府提合形成的"旅游航母"，也有市場撮合形成的"旅游艦隊"，既有資產無償劃撥、也有逐步參股、特許經營，既有以資產為紐帶的集團化，也有在緊密伙伴關系下形成的松散型集團，這些模式，孰優孰劣，應當加以研究，總結其中好的方面加以推廣。再者，旅行社企業在旅游企業集團中應占怎樣的地位、起到怎樣的作用，也應有所研究，使我國旅行社企業在旅游企業集團化的進程中方向明確，速度加快，并不走彎路。同時，旅行社企業集團化的進程必然會涉及到國際化的目標。尤其是在加入WTO后，旅游企業在國內壯大的同時，能否"走出去"到國外發展，才是顯示企業最終競爭力的表現。擴而大之，這也是關系我國旅游業長遠發展目標的關鍵性因素。（