西北民族大學  馬玉祥  馬志鵬

       清真食品管理的規范化、法制化，是實施依法治國方略，完善行政法制建設的重要內容，也是維護和保障少數民族合法權益，促進民族法制建設的根本要求。自2002年4月起，國務院委托國家民委負責《清真食品管理條例》的起草工作，并把這一立法項目納入了國務院立法五年規劃之中。然而，10年過去了這一《辦法》至今還沒有出臺的跡象。建議全國人大暨國務院繼續高度重視這一事關穆斯林清真食品安全及其合法權益，維護民族團結、構建和諧社會和樹立我國對外國際形象的行政法規的制定工作，期盼這部行政法規早日出臺。

        一、關于清真食品或清真飲食（以下稱清真食品）的概念界定

       清真食品，是指嚴格按照伊斯蘭教義教法宰殺、制作并可供穆斯林食用的合法食品的統稱。清真食品，最本質的屬性是必須符合伊斯蘭教法，必須符合伊斯蘭教的經典《古蘭經》和《圣訓》以及“公議”(權威法學家們一致性的意見或決定)、類比(類推比附)等法律規范，這是清真食品“哈倆里”即“合法性”的依據?！豆盘m經》是伊斯蘭教的根本經典，是指導穆斯林生活的行為準則，是伊斯蘭法最重要的法律淵源。伊斯蘭教法本身就是一部生活的法典，穆斯林社會生活的伊斯蘭化和伊斯蘭化社會生活的統一，構成了穆斯林社會生活的基本內容。        《古蘭經》關于飲食律例的規定是穆斯林社會生活的基本依據。穆斯林遵從真主的教誨，“吃大地上所有合法而且佳美的食物”即“哈倆里”（合法）食物，形成了穆斯林特有的清真飲食習俗。遵從清真飲食習俗，遠離“哈拉目”（非法），就是對伊斯蘭教信仰的恪守，是對物質性食品或飲食的精神理念，是穆斯林自身人格境界的一種表達。這也是穆斯林在日常生活中為何如此講究食品或飲食“哈倆里”的原因。否則，將是對穆斯林人格尊嚴一種極大的侮辱，使其受到巨大的精神損害?？梢哉f，清真食品安全，對于穆斯林至關重要，是其宗教信仰與民族習俗的核心組成部分之一，也是穆斯林參與社會交往的基本底線。

      2009年11月7日，溫家寶總理在開羅阿拉伯國家聯盟總部所做的《尊重文明的多樣性》演講中指出：“伊斯蘭文明和中華文明都是人類文明的瑰寶，都對人類社會的進步和發展有著不可磨滅的貢獻?！睖丶覍氄f：中國有１０個民族、２０００多萬人信仰伊斯蘭教，“他們都是中華民族大家庭的重要成員，他們的宗教信仰、文化傳統和生活習俗受到了充分尊重?！薄霸谥袊魏蔚囊粋€城市，都可以找到清真餐廳。像上海這樣國際化的大都市，專門為保障清真食品的供應立了法。在民間生活中，不管工廠、學校和機關，只要有穆斯林，就開清真灶；連朋友聚會，只要其中有一位是穆斯林，大家都自覺用清真餐?！弊阋砸娮C國家對穆斯林民族的關懷，對清真飲食文化和穆斯林民族清真飲食習俗的尊重。 

       二、依法規范清真食品管理是堅持依法行政，建設法治國家的必然要求，也是落實和保護少數民族文化權利的一項重要內容

       清真飲食習慣是世界上信仰伊斯蘭教的穆斯林共同的生活習慣。隨著全球化進程與區域經濟一體化進程的不斷加速，人們在世界范圍內的經濟、社會交往與人員往來的日益頻繁，清真食品業已形成一個大約每年1500億美元的國際貿易額，成為世界上許多國家，尤其是西方發達國家競相追逐、開拓的市場。由于清真食品的特殊性，世界上許多國家和地區采取了包括宗教律令、民族（家族）約法、行業規章、行政命令乃至國家法律等在內的各式各樣的方法來予以規范。

     三、清真食品及清真食品市場呼喚法制，迫切需要以權威的國家立法予以規制，通過加強對清真食品的監管，保障清真食品安全，實現清真食品及其市場監管的規范化、法制化

    在中國歷史上，由于歷代封建統治者奉行民族壓迫和宗教歧視政策，少數民族的風俗習慣和宗教信仰不但得不到保護，而且還受到粗暴地踐踏和剝奪。封建統治者和一些地方官吏認為少數民族“非我族類，其心必異”，他們利用飲食習俗等問題制造事端，趁機殘酷鎮壓的事件不乏其例，給穆斯林人民心靈留下了十分慘痛的記憶。中華人民共和國的成立，使得各民族人民翻身得解放，徹底擺脫了反動勢力的剝削和壓迫。中國共產黨實施了各民族一律平等的民族政策，頒布了一系列對少數民族的優惠政策，各民族人民宗教信仰、文化傳統與生活習俗得到了保障和尊重，受到了廣大人民的衷心擁載，各民族之間平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系得到進一步發展。

        近年來，我國經濟社會快速發展、綜合國力得以提升。然而，食品、藥品安全卻成為困擾并威脅廣大人民群眾生命健康的社會安全問題。由于現行食品、藥品法律法規嚴重滯后，加之執法與監管乏力，導致市場競爭的無序化，食品、藥品安全領域事故頻繁、犯罪案件接連爆出，給人民的生命和健康造成了巨大的危害。為遏制嚴重影響人民群眾生活安全，危及社會穩定的食品違法犯罪行為，國務院辦公廳于2011年4月20日發布《關于嚴厲打擊食品非法添加行為，切實加強食品添加劑監管的通知》（國辦發〔2011〕20號）。《通知》提出“嚴厲打擊食品非法添加行為”，嚴禁在食品中添加非食用物質；加強非法添加行為監督查驗；依法從重懲處非法添加行為；完善非法添加行為案件查辦機制；加強非法添加行為源頭治理。并對食品添加劑生產使用做出了切實的規定，規范食品添加劑生產使用：嚴格監管食品添加劑生產銷售；加強食品添加劑使用監管；完善食品添加劑標準?！皣绤柎驌羰称贩欠ㄌ砑有袨?，切實加強食品添加劑監管”必須“加強長效機制建設”：強化監測預警；強化協調聯動；強化誠信自律；強化社會監督；強化科普宣教。

    隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國民族地區的經濟社會得到了長足的發展，清真食品產業逐步形成了規模。但是，由于清真食品市場監管乏力，市場秩序混亂，違法犯罪猖獗，嚴重侵害了廣大穆斯林群眾的合法權益，影響了社會的和諧穩定，損害了政府行政執法形象及其公信力。清真食品安全問題令人堪憂，在食品中添加非食用物質的非法添加行為以及以豬肉、鴨肉假冒牛羊肉、以種種不法手段制售清真食品的問題屢禁不止，呈惡性發展之勢，并引發了一系列重大事件，揭露出一些惡性刑事案件，直接影響到民族團結和社會穩定。在一些地方出現的打著“穆斯林”、“回民”、“清真”等招牌，從事以穆斯林禁食的豬肉等冒充牛羊肉的制作、銷售活動，從而謀取暴利的犯罪案件多有發生，屢禁不止，嚴重侵犯了廣大穆斯林的合法權益及其民族宗教感情，破壞了民族團結，造成了嚴重的危害后果和惡劣社會影響。

    例如，2010年6月8日，在甘肅省張掖市發現的犯罪分子用豬肉冒充“清真羊肉卷”的制作和銷售長達2年之久，先后在西北的蘭州、西安、烏魯木齊等地銷售200多噸的重大刑事案件。案發后，在廣大穆斯林群眾中引起了極大的憤怒。該案件幾乎造成甘肅穆斯林地區社會的動蕩，后果極其嚴重。又如，2010年在蘭州市場發現的江蘇省南京一家火腿腸生產企業在豬肉火腿腸上貼上新疆石河子清真食品廠家商標，以清真食品名義販賣豬肉火腿腸的案件，牽扯到3個省區，直接影響到西北民族地區的穩定和民族團結。

    另據中國之聲《新聞晚高峰》于2011年4月16日以《安徽等地市場現"牛肉膏" 豬肉冒充牛肉50斤可省千元》為題的報道：“瘦肉精”的陰霾還未消退，最近，安徽、江西、福建等地及其周邊市場又出現一種名為“牛肉膏”的添加劑，可以把雞肉、豬肉輕易加工成為口感以假亂真的“牛肉”。用牛肉膏腌制豬肉之后，再加一些色素，豬肉聞起來有牛肉味道，看起來也像牛肉。近日，安徽、江西、福建等多地被媒體曝光發現一種叫“牛肉膏”的添加劑，可讓豬肉變“牛肉”。這些牛肉膏等香精粉拿給當地質監局鑒定，發現這其實就是復合添加劑。專家證實，添加劑會降低人體血紅蛋白的攜氧能力，長期使用可引起慢性中毒，畸形甚至可能致癌。

    四、我國清真食品立法缺位，清真食品及清真食品市場呼喚法制

     隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國社會主義民主法制建設取得了豐碩的成果，具有中國特色的社會主義法律體系及其監督機制已初步形成，民族法制建設成就斐然。為維護穆斯林特有的清真飲食習俗，維護清真食品的純正，保障清真餐飲業的健康發展，自20世紀90年代以來，清真食品的法制化管理已成為中國社會主義法治建設的一項重要內容。截止2010年12月，我國已有20多個省、自治區和直轄市先后制定了專門的清真食品管理地方性法規或政府規章。如《甘肅省清真食品管理條例》《青海省清真食品生產經營管理條例》《寧夏回族自治區清真食品管理條例》《河南省清真食品管理辦法》以及《銀川市清真食品管理規定》《烏魯木齊市清真食品管理辦法》《蘭州市清真食品管理辦法》《南京市清真食品管理條例》等。

    在肯定我國清真食品法制建設取得明顯成績的同時，應當看到在一些立法部門和行政管理部門至今對清真食品法制化認識不足，甚至對“清真食品”立法概念、立法價值取向等問題缺乏理性的認識。由于我國清真食品立法在國家法層面上的缺位，致使清真食品從生產制作到零售批發，從運輸存儲到市場營銷，從清真食品業主、管理者到從業人員中穆斯林所占比例，從市場準入到食品衛生安全監管再到清真食品監管，尚缺乏一部國家法層面上的權威性、強行性規范，缺乏統一的國家標準與國際標準。時至今日，還沒有一部統一的關于清真食品管理的行政法規，還沒有制定出適用于全國范圍內的清真食品標準和規范。

     由于一些立法部門及其一些工作人員對“清真食品”概念、立法價值取向等問題在定位和理解上存在著模糊認識或者誤區，導致了一些省市區對于同一清真食品管理在立法上見仁見智，各不相同，這些地方性法規內容不統一，保護程度不一致，有些規定相關條款甚至嚴重滯后。導致清真食品管理混亂，還表現在管理與執法主體錯位。一些省區市清真食品管理條例及其監管機制、法律責任形同虛設，清真食品安全監管機制基本沒有建立形成，地方性法規缺乏權威性、缺乏剛性，更缺乏可操作性。地方性法規自身存在的缺陷和政府執法部門對清真食品監管乏力，有法不依、執法不嚴和違法不究，導致市場管理混亂，為違法犯罪分子為謀取暴利，不惜做出傷天害理的犯罪行為提供了缺口與土壤。

    五、加快清真食品立法步伐，推動清真食品管理的法制化進程

    呼吁國務院加快《清真食品管理條例》的制定，以一部權威性的國家立法予以規制，通過加強對清真食品的監管，保障清真食品安全，實現清真食品及其市場監管的規范化、法制化?！肚逭媸称饭芾項l例》將對尊重和保護廣大穆斯林群眾的飲食習慣，規范清真食品市場，加強清真監理，不斷鞏固和發展社會主義新型民族關系，實現各民族共同團結進步，共同繁榮發展，促進我國的清真食品與國際市場接軌和貿易往來，都具有重大的現實意義和深遠影響?！肚逭媸称饭芾項l例》將是第一部關于清真食品管理的行政法規，為制定我國清真食品基本法提供立法準備。它的制定將在我國立法史上堪稱具有“里程碑”意義的立法工程。

    清真食品立法應當適應清真食品國際認證及國際標準化管理的趨勢。在國際上，具有字面意義的“清真食品”通常是指宗教食品。近年來，亞洲、非洲等地區的伊斯蘭國家率先制定出各自國家“符合伊斯蘭法要求”的“動物屠宰要求”和食品制作規范。沙特阿拉伯先后制定了《沙特阿拉伯王國進口肉類產品所應遵循的規章即要求》、《符合伊斯蘭法的動物屠宰要求》等規范性文件，加強對來自境外的食品監管。馬來西亞伊斯蘭共和國分別制定了《清真食品生產、配制、加工和儲存的一般準則》和《動物屠宰與清真食品配制和加工的一般準則》等文件，頒布了清真食品“Halal”認證標準，其權威性得到了世界的公認，其認識標志通行全球，工作方式為多國效仿。2006年，馬來西亞政府在吉隆坡發起成立了非政府國際組織“世界清真論壇（WHF）”。為清真產業界人士、專家學者提供交流切磋的平臺，團結各國及各方力量共同推進世界范圍內清真食品產業健康有序發展?！笆澜缜逭嬲搲睂榍逭娈a業制定出全球通行的“清真食品標準”，為進一步弘揚伊斯蘭文化，提升清真飲食品質與食品安全，打造和樹立全球知名清真食品品牌，維護廣大穆斯林合法權益做出努力。

   在2008年召開的“世界清真論壇（WHF）”第三次年會上，在世界各地的1200多名代表的共同倡導成立了“國際清真統一聯盟”（IHI AJLIANCE）并承諾免費制定“國際清真標準”。這將使全球“清真食品”適用國際統一的“清真標準”，從而避免因各國執行不同的標準或因生產流程差別而造成的產品質量參差不齊。各國適用統一的標準，通過對清真食品“Halal” 認證，即符合伊斯蘭教教義要求的“行為”或“食物” “合法性”的確認，以保障其食品的宗教屬性，維護伊斯蘭教及清真飲食文化的權威與尊嚴，保障穆斯林飲食安全。同時還能使得清真食品在國際貿易中通過相互認證占有市場，必將為清真食品產業的發展開辟更更加廣闊的前景。

    中國伊斯蘭教協會是接受國家宗教事務局和民政部的業務指導與監督管理的全國性愛國宗教團體，清真食品認證服務作為公益事業由中國伊斯蘭教協會教務部負責，這就明確了中國伊斯蘭教協會及其各級伊斯蘭教協會是由政府主管部門授權委托負責清真食品認證與清真食品監制的社團法人組織，也負有清真食品安全監督職責，擁有委任執法或準執法權力。

     六、清真食品立法的法律資源與立法建議

    中國清真食品立法應當包括三個方面的資源：以現行的中華人民共和國法律為主體并包括港、澳、臺地區有關清真食品法律作為立法主要資源；以現今世界主要的伊斯蘭國家及各國有關清真食品標準及其法律作為立法參照資源；結合我國具體國情，挖掘、整理中國伊斯蘭法文化資源并把回族等穆斯林民族清真飲食習俗作為立法參照的主要資源。

    1997年10月16日，國務院新聞辦公室在發表的《中國的宗教信仰自由狀況》白皮書中第五部分“對少數民族宗教信仰自由權利的保護”中提到：“中國政府尊重和保護穆斯林群眾的宗教信仰自由和風俗習慣?！袊彩肿鹬匦欧钜了固m教的少數民族的飲食習慣和喪葬儀式，制定生產清真食品的法規，……”等等。國務院發布并于２００５年３月１日起施行《宗教事務條例》（國務院令 第４２６號）重申了國家“保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧”的原則?？梢娔滤沽秩罕姷娘嬍沉晳T屬于宗教信仰自由權利范疇。

    最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理生產、銷售偽劣商品 刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（2001.4.5 法釋〔2001〕10 號）對刑法第一百四十條規定的“在產品中摻雜、摻假”及其質量要求、刑法第一百四十條規定的“以假充真”等做出了司法解釋；對于“生產、銷售的有毒、有害食品被食用后，造成輕傷、重傷或者其他嚴重后果的，應認定為“對人體健康造成嚴重危害”。對生產、銷售的有毒、有害食品被食用后，致人嚴重殘疾等其他特別嚴重后果的，應認定為“對人體健康造成特別嚴重危害”并依此定罪量刑。

國務院《關于嚴厲打擊食品非法添加行為，切實加強食品添加劑監管的通知》要求“嚴格落實各方責任”：在強化企業承擔食品安全主體責任的同時，要強化地方政府責任、嚴格落實部門責任。加大對食品非法添加行為責任追究力度。監察部門要加大責任追究力度，對失職、瀆職行為要依法依紀追究責任。涉嫌徇私舞弊、瀆職犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。

    清真食品管理的立法是一個復雜的問題，要權衡宗教、民俗、歷史、地域、社會及人民群眾的接受程度等諸方面因素，既要保證信仰伊斯蘭教的少數民族群眾吃上“放心食品”，使其合法利益得到保障，也要有利于民族團結和社會和諧穩定；既要有法可依、規范管理，又要有利于清真食品企業的生存和該產業的發展；既要適應我國改革開放的發展需求，又要適應國際交流發展的需要。據此，我們就清真食品立法，提出以下建議：

（一）繼續按照立法程序，抓緊國務院《清真食品管理條例》的調研論證起草工作

    我國清真食品立法應與國際接軌，并充分考慮我國國情，制定清真食品認定認證標準，并將其生產經營活動納入相關法律體系等。

    針對清真食品市場管理混亂，監管乏力，有法不依、執法不嚴和違法不究的情況，依法治理在一些城市至今還存在著清真食品攤店與出售大肉食品的攤店緊緊相連，沒有必須的間隔，超市無清真食品專柜、專用交款通道和一些攤店長期存在“清真食品不清真”的現象。依法嚴懲亂發“清真食品牌照”、出租“清真食品牌照”等“掛羊頭，賣狗肉”等不法行為。建議全國人大、國務院盡快制定有關清真食品監管、保障清真食品安全的法律、行政法規。其中應嚴格規定清真食品屠宰、生產、制作、銷售的準入標準；確立清真食品監管的行政首長問責制。建議有關省區市立即修改完善各自的《清真食品管理條例》，增強其可操作性及處罰力度。建議省級人大、政府立即部署對本省區市《清真食品管理條例》的執法檢查工作。

（二）進一步解放思想，更新觀念

    把弘揚和發展中國伊斯蘭傳統文化作為提升中國文化軟實力的一項重要內容，把規范清真食品行業、加強市場監管，開發清真食品產業，實現清真食品的市場化、國際化作為進一步提升我國國際地位的一項國家戰略來加以認識。根據我國現行《憲法》的規定，制定《清真食品管理條例》必須堅持“法治”精神，確定立法的基本原則，立足于“清真食品的合法性原則”，即“哈倆里”（合法）原則，其合法性就是符合伊斯蘭教最基本的經典《古蘭經》的規定?！扒逭媸称肥欠弦了固m教法的可供信仰伊斯蘭教的穆斯林食用的食品”。

（三）關于清真食品企業的市場準入

    應由政府民委負責并吸收各級伊斯蘭教協會參與作為前置程序審查，企業主要負責人應由穆斯林擔任，穆斯林員工在該企業中應占40％以上的比例。建議在國務院《清真食品管理辦法》中加入“清真食品企業生產、經營部門的負責人，采購、保管和烹飪人員以及40%以上的生產或者服務崗位的職工，必須是回族或者是有清真飲食習慣的其他少數民族，個體工商戶其業主和烹飪人員必須是回族或者是有清真飲食習慣的其他少數民族。取得《清真食品準營證》的企業和個體工商戶，在其生產加工的清真食品包裝物或經營場所使用清真標識的，要使用由省一級伊斯蘭教協會統一監制的清真標識。商場、超市、賓館、酒店等開展多種經營的企業經營清真食品的，應設立專區或專柜?！边€應當參考新加坡清真食品管理的相關經驗，建議授權省一級伊斯蘭教協會統一對本省清真食品進行管理。

（四）實現清真食品管理的市場化和全球化

   國際國內日益增長的清真食品需求，為清真食品行業的發展提供了市場契機。實際上，清真食品管理之所以成為一個現實需求，與清真食品生產、供應的市場化密切相關。清真食品認證機構為清真食品生產商獲得市場質量信譽提供了良好的平臺；而認證機構為獲得消費者、進口商的認可，也必須嚴格依照伊斯蘭律法和穆斯林群體的飲食習俗來制定清真食品標準。

    建議我國盡快加入“國際清真統一聯盟”（IHI AJLIANCE），建議由國務院或國家宗教事務局、民政部等部門授權中國伊斯蘭教協會作為負責清真食品認證與清真食品監制的社團法人組織，負有清真食品安全監督職責，擁有委任執法或準執法權力。建議制定我國統一的《檢驗羊、鴨、豬肉類別的檢測標準》，盡快建立我國清真食品認證體系，與國際接軌。在規范清真食品的同時，推動我國清真食品的國際化、市場化進程。

    我國目前國內并沒有檢驗羊、鴨、豬肉類別的檢測標準，因此無法進行鑒別。將羊肉、豬肉和鴨肉摻雜在一起后，用肉眼很難直觀地辨別出羊肉卷是否摻假。這也是一些以豬肉冒充羊肉，以鴨肉冒充羊肉摻假犯罪分子得逞的原因。鑒別羊肉卷的真假一般需要借用基因擴增技術，建議我國立即建立檢驗羊、鴨、豬肉類別的檢測標準，以規范清真食品企業和產品，提高清真食品知名度和信譽度。

（五）設置法律責任

加大市場監管力度，嚴厲處罰違反《清真食品管理條例》的行為，并對于違反《廣告法》、《商標法》、《食品衛生法》和《動物檢疫法》以及在大型超市、商場、冷庫、倉庫和賓館、餐廳等場所實施的相關違反行為，視其情節予以相應的行政處罰，并處以經濟制裁；侵犯民事權利的應承擔相應的民事責任；觸犯刑律，構成犯罪的，應依法追究其刑事責任。

    建議建立清真食品社會監督機制。一是設立清真食品監管舉報專線電話、網站、郵箱，在清真食品生產、加工、制售的集中地設立監督舉報箱；二是建立由民族事務行政部門主管，由伊協指導的清真食品社會監督員（志愿者）隊伍，發動社會力量，做好做實清真食品的監管工作。

   （六）建議在修改現行的《食品衛生法》的同時，在現行《刑法》中增加“以謀取非法利益為目的，以穆斯林禁忌食品冒充穆斯林食品，侵犯少數民族權益，破壞民族團結，或者以此手段煽動民族仇恨的犯罪行為，視其情節分別處罰。情節惡劣、后果嚴重的以十年以下有期徒刑；對于情節特別惡劣、后果特別嚴重的可處十年以以上有期徒刑、無期徒刑，直至死刑?！?/span>

建議全國人大、國務院及其各部門盡快制定有關清真食品監管、保障清真食品安全的法律、行政法規。其中應嚴格規定清真食品屠宰、生產、制作、銷售的準入標準；嚴厲打擊食品非法添加行為，切實加強食品添加劑監管，必須加強長效機制建設；確立清真食品監管的行政首長問責制。

（轉自《中國回族學》2014年第二期）